我国自古以农立国，创造了源远流长的农耕文明。历史生动地告诉我们“无农不稳，无粮则乱”。近年来，我国粮食连年丰收，库存充足，市场供应充裕，但粮食生产能力基础并不稳固。2023年12月29日表决通过的粮食安全保障法，坚持藏粮于地、藏粮于技，全面实施国家粮食安全战略，统筹相关法律适用，强化了粮食和重要农产品稳定供给的法治保障。

一、统筹适用涉农法律，完善粮食和重要农产品稳定供给的法律体系

民之大事在农。无论社会现代化程度有多高，14亿多人口的粮食和重要农产品稳定供给始终是头等大事。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决“三农”问题作为全党工作重中之重，持续加大强农惠农富农政策力度，全面深化农业农村改革。立法与改革同步，全国人大常委会及时修订农村土地承包法、土地管理法，为土地制度改革提供保障；修订农民专业合作社法，扶持新型农业经营主体，鼓励发展农民专业合作社。2020年第一部以法典形式颁布的民法典，明确土地承包经营权的用益物权性质，确立了农村集体经济组织、合作经济组织的特别法人地位。2021年颁布的乡村振兴促进法，是乡村振兴领域的基础性、综合性法律，对产业发展、人才支撑等“五大振兴”作出全面规范，乡村振兴工作进入依法推进新阶段。同年，种子法修正，确立业界期盼多年的实质性派生品种制度。这期间，统筹修改森林法、动物防疫法、畜牧法、农产品质量安全法；农村集体经济组织法草案正在全国人大常委会审议阶段；制定耕地保护法，修改农业法、渔业法列入立法规划或计划，有关方面正抓紧推进相关工作。党中央一直关心的粮食、耕地、种子等农业农村问题的相关立法不断健全。

粮食安全保障法落实藏粮于地、藏粮于技战略，调动粮食生产者和地方政府保护耕地、种粮、做好粮食安全保障工作的积极性，为粮食和重要农产品稳定供给提供了基础性、统领性法治保障。粮食安全保障法与涉农法律统筹适用，为依法保障人民群众吃得饱、吃得好提供了坚强法治保障。

二、严格落实“藏粮于地”，确保“18亿亩耕地必须实至名归”

民非谷不食，谷非地不生。习近平总书记强调，保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。落实“藏粮于地”要求，粮食安全保障法明确实行耕地保护和粮食安全目标责任制，真正把责任压实在耕地保护和粮食安全上。按照数量、质量、生态“三位一体”的保护原则，粮食安全保障法严格耕地保护，提升耕地产能：一是规定实施国土空间用途管制，划定落实耕地和永久基本农田保护红线；严格控制各类占用耕地行为，规范占补平衡，健全补充耕地验收制度，并严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，以明确的法律制度守住耕地这个命根子。二是明确国家建立严格的耕地质量保护制度，开展耕地质量调查和监测评价；采取土壤改良、地力培肥、治理修复等措施，提高中低产田产能，治理退化耕地，加强大中型灌区建设与改造，提升耕地质量；加强高标准农田建设，明确用养结合、建管并重等要求；加强黑土地保护，以科学有效的举措提升耕地质量。三是规定建立健全耕地轮作休耕制度，鼓励农作物秸秆科学还田，加强农田防护林建设；支持推广绿色、高效粮食生产技术，促进生态环境改善和资源永续利用。把耕地保护与美丽中国建设统筹考虑，实施山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，为子孙后代留下更多发展空间。

粮食安全保障法落实党中央决策部署，统筹耕地有关改革要求，从耕地数量、质量提升，占补平衡，到水利基础设施建设、农业投入品的使用，再到粮食生产技术，以引导性、规范性措施推动将更多耕地建成高产稳产的现代化良田，并确保粮田良用。

三、深入实施“藏粮于技”，推动用最好的技术种出最好的粮食

习近平总书记指出，耕地就那么多，稳产增产根本出路在科技。农业科技是突破资源环境约束的必然选择。中共中央、国务院印发《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，把农业科技摆在突出位置。1993年通过农业技术推广法，促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，增强科技支撑保障能力。2004年通过农业机械化促进法，将国家的扶持优惠政策法律化制度化。但是，应对耕地资源不足、水资源约束、农业劳动力总量下降等矛盾，我国粮食增产稳产的压力依然比较大，更加需要依靠科技进步。

粮食安全保障法聚焦实践中的短板弱项，鼓励、引导通过科技提高粮食综合生产能力：一是推进种业振兴。明确规定推动种业高质量发展，加强种质资源保护利用和植物新品种权保护，建立种子储备制度，支持基础性、前沿性研究和应用技术研究。二是支持粮食生产技术和机械产业发展。明确国家支持推广应用先进适用的粮食生产技术，因地制宜推广间作套种等种植方法，提高粮食生产技术推广服务水平；加强农业机械化作业基础条件建设，推广普及粮食生产机械化技术，鼓励使用绿色、智能、高效的农业机械。通过农业技术与机械化，促进提高粮食单产。三是加强科技创新能力和体制机制建设。在总则中明确国家加强粮食安全科技创新能力和信息化建设，支持粮食领域基础研究、关键技术研发和标准化工作，促进科技创新成果转化和先进技术、设备的推广使用。同时，在粮食生产、收获、加工、储存各环节突出科技作用。通过加强科学技术研发，创新体制机制，确保用最好的技术种出最好的粮食。

四、贯彻践行“大食物观”，更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求

粮食安全保障法首次在法律中明确“树立大食物观”，规定构建多元化食物供给体系，全方位、多途径开发食物资源，满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求。大食物观以满足人民群众的美好生活需要为出发点，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，让人民群众吃得饱、吃得好。践行大食物观，确保谷物基本自给、口粮绝对安全是基础。粮食安全保障法坚持以粮食生产能力提升为基础，掌握人民群众食物结构的变化，加强耕地种植用途管控，明确耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。以法律的明确规定落实耕地利用优先序，统筹粮经饲，优化种植结构。同时，明确粮食的范围是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮；杂粮包括谷子、高粱、大麦、荞麦、燕麦、青稞、绿豆、马铃薯、甘薯等。尤其是杂粮，在我国的分布很广、种类繁多，一些品种营养价值较高，具有较好的保健功能，有些还是药食同源的食品资源。在粮食安全保障法草案审议修改中，专门明确了上述范围。

着眼于人民群众吃得放心，与食品安全法、农产品质量安全法相衔接，粮食安全保障法明确规定完善粮食质量安全相关标准；县级以上人民政府应当加强各环节的粮食质量安全监督管理工作，建立粮食质量安全追溯体系，完善粮食质量安全风险监测和检验制度；要求粮食加工经营者应当执行国家有关标准，不得掺杂使假、以次充好，对粮食质量安全负责；鼓励和引导粮食加工结构优化，增加优质、营养粮食加工产品供给。2022年修订的农产品质量安全法规定，“粮食收购、储存、运输环节的质量安全管理，依照有关粮食管理的法律、行政法规执行”。粮食安全保障法的出台，与农产品质量安全法相衔接，有利于更好地实现田间地头到百姓餐桌的全方位全过程监管。2021年修订《粮食流通管理条例》，2023年国家发展改革委出台《粮食质量安全监管办法》，保障人民群众吃得饱、吃得好、吃得放心的法律法规更加健全。

按照大食物观要求，向森林要食物、向江河湖海要食物，向设施农业要食物，更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求，保障粮食和重要农产品质量安全，这都离不开科技支撑，同样需要全面实施藏粮于地、藏粮于技战略，确保取得实效。

五、培育储备农业人才，为实施藏粮于地、藏粮于技战略注入强大活力

确保藏粮于地、藏粮于技战略真正有效实施，既要靠农业专家，也要靠广大农民。一方面，粮食安全保障法规定国家加强农业技术推广体系建设，支持推广应用先进适用的粮食生产技术，因地制宜推广间作套种等种植方法，鼓励创新推广方式，提高粮食生产技术推广服务水平。同时，农业技术推广法明确农业技术推广实行国家农业技术推广机构与农业科研单位、有关学校、农民专业合作社、涉农企业、群众性科技组织、农民技术人员等相结合的推广体系；各级国家农业技术推广机构属于公共服务机构。这为农业专家充分发挥作用，鼓励和支持农业劳动者和农业生产经营组织应用先进的农业技术提供了法律支持。粮食安全保障法还专门规定完善科技人才培养、评价和激励等机制，鼓励更多农业专家投入到实施藏粮于地、藏粮于技战略工作中。另一方面，充分认识到农业农村改革的每一步，基本都是来自于农民的创造和选择，涉农立法的每一项制度是否可行也都是在农民的实践中得到检验的。农业农村立法要充分保障农民的自主权，把调动农民的积极性作为首要出发点。粮食安全保障法把保障种粮农民收益作为重要内容，明确规定国家健全粮食生产者收益保障机制，促进农业增效、粮食生产者增收；要求采取财政、金融等支持政策加强粮食安全保障，完善粮食生产、收购、储存、运输、加工、销售协同保障机制，建设国家粮食安全产业带，调动粮食生产者和地方人民政府保护耕地、种粮、做好粮食安全保障工作的积极性。

确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，是发展农业的首要任务，是关系国计民生的大事，也是关系每一个人吃饭问题的要事。粮食安全保障法全面实施国家粮食安全战略，推动藏粮于地、藏粮于技战略加快落地，这需要各方面通力合作，积极参与，确保法律制度落地见效。

（作者单位：全国人大常委会法工委经济法室）